Política de gestión de desastres naturales en Chile

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Me ha tocado comentar el capítulo elaborado por el arquitecto Luis Eduardo Bresciani  titulado “De la emergencia a la política de gestión de desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción”, texto en el cual el autor realiza un análisis sobre la institucionalidad que tenemos como país para enfrentar los desastres y en particular analiza como esta organización respondió al agudo estrés humanitario, social, económico y político que provoco el terremoto y tsunami que afecto con extrema intensidad al centro sur del país el 27 de febrero del 2010.

Si bien, la actual institucionalidad chilena ha tenido éxito en el transcurso de las décadas en disminuir el número de víctimas humanas provocadas por los eventos catastróficos, en cambio el resultado del daño material que provocan este tipo de episodios extremos se ha incrementado y lo más probable es que el propio desarrollo del país y de la región tienda a incrementar las perdidas futuras por este tipo de devastaciones. De ahí, que la respuesta del autor a la pregunta inicial de si el país cuenta a su haber con una institucionalidad adecuada para gestionar desastres sea negativa, no estamos preparados, no tenemos una institucionalidad ad hoc moderna creada para prevenir, mitigar y reconstruir de manera eficaz.

Al respecto, quisiera agregar los siguientes comentarios a lo señalado por Bresciani:

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En relación con los déficit de institucionalidad: la experiencia internacional es abundante en constatar las brechas de capacidad de los organismos sectoriales regulares para abordar las catástrofes y esto es así porque en paralelo los gobiernos tienen que atender los asuntos normales de un país o una región mientras se coordina la reconstrucción. Para ello se han creado agencias para abordar la coordinación con funciones y competencias de acuerdo con la magnitud, ámbitos y escala de gobierno. Es así que tenemos entidades creadas al más alto nivel para articular políticas, administrar y gestionar procesos de reconstrucción, ejemplo de lo señalado es:

  • La Agencia Nacional de Reconstrucción de Japón creada con posterioridad al terremoto y tsunami del 2011.
  • La Agencia de Recuperación de Nueva Zelandia, creada después del terremoto del 2011.
  • El Consejo del Reconstrucción creado en China después del terremoto que desbastó la provincia de Wenchuan en el 2008.

Junto con la creación de agencias estatales, también la experiencia internacional muestra la eficacia de la creación de agencias de escala regional o subnacional para el desarrollo de políticas descentralizadas con pertinencia territorial:

  • La Agencia de Gestión de Desastres del Estado de Gujarat en la India creada después del terremoto del 2011.
  • La Agencia de Recuperación del Estado de Loousiana creada después del huracán Katrina el 2005.
  • La Agencia de Recuperación creada en el Estado de Victoria (Australia) después de los incendios forestales del 2009.

En el caso chileno, sólo se ha optado por procesos de adaptación de la institucionalidad, como es el caso de la Oficina Nacional de Emergencia. Institucionalidad creada en el año 1974 que fue reformulada a partir del 27 F con la creación de la Agencia Nacional de Protección Civil otorgándole mayores competencias junto con la creación del Sistema Nacional de Alerta Temprana.

Es necesario reconocer avances en cuanto a dotar de mayores atribuciones a esta Agencia en los ámbitos de la planificación, la coordinación y gestión en las etapas de prevención y respuesta temprana. También es importante subrayar el éxito de la antigua y nueva institucionalidad en el ámbito preventivo.

No obstante, es difícil pensar que esta nueva institucionalidad dependiente de la estructura estatal centralizada con escasos recursos financieros y escasa relevancia al más alto nivel del Estado pueda impulsar políticas públicas descentralizadas que permitan mitigar los efectos de los desastres. Principalmente porque sus competencias políticas y de recursos continúan siendo acotadas a las etapas de prevención y de respuesta temprana sin competencia en las etapas más complejas de rehabilitación y reconstrucción.

Un ejemplo de aquellas debilidades y ausencias, es la escasa capacidad de la institucionalidad chilena, para la elaboración de instrumentos de planificación integrales no solo informativos e indicativos, sino de gestión del riesgo que sean incorporados a los instrumentos de planificación normativos y que permitan no solo disminuir el daño, sino que transferir el riesgo disminuyendo el costo para las personas y el sector público provocados por los desastres.

Los defensores del esquema institucional burocrático-centralizado, señalan que de esta manera se evita pérdidas de  tiempo valioso. Sin embargo, este esquema genera una cascada de consecuencias tanto en la gestión de los recursos, la información, los tiempos y la colaboración con el resto de los numerosos actores que son comunes a todos los entornos de un proceso de recuperación después de un desastre y que son claves para gobernar una crisis con eficacia.

Quiero empezar por este último tema, relacionado con los problemas de una institucionalidad centralizada y jerárquica para generar procesos de coordinación, colaboración e inclusión de una amplia gama de actores diversos que son parte del proceso de reconstrucción en las distintas escalas.

Un punto de partida es afirmar que cuando los actores afectados son parte y socios de la planificación de la reconstrucción estos se vuelven más tolerantes con los tiempos de la reconstrucción y están más satisfechos con los resultados. Tomando el ejemplo del 27 F se observa en las encuestas que la evaluación sobre la gestión de la reconstrucción en marzo del 2010 tiene un punto de partida que bordea el 70 % de evaluación positiva para caer agudamente hacia el 2012 en torno al 38 %. Y aquí vuelvo sobre la experiencia internacional, en el caso de Lousiana con el huracán Katrina la autoridad estatal a cargo de la reconstrucción incorpora a un conjunto de miembros representativos de la comunidad, en particular a los representantes bipartidistas, lo cual permitió ejercer una influencia considerable en todos los niveles, desde las autoridades federales a las autoridades locales formulando recomendaciones y supervisando las actividades , permitiendo de esta manera neutralizar los efectos negativos de un ambiente social y políticamente complejo como ocurre con este tipo de procesos después de un desastre.

Lo mismo ocurre en el caso de Queensland en Australia, donde se fue capaz de coordinar con éxito todas las actividades. En cambio, en procesos similares al nuestro, estos dejan poco espacio para la participación local neutralizando iniciativas innovadoras de pertinencia territorial, es lo ocurrido en el caso de la recuperación de la provincia de Wenchuan el 2008, allí se impuso una línea jerárquica que tuvo éxito en la reconstrucción habitacional, pero que no desarrollo un proceso innovador que se sostuviera sobre el fortalecimiento de las capacidades locales.

El comentario final sobre este punto, es que las mejores prácticas de procesos descentralizados de reconstrucción implican la necesidad de una agencia responsable en la parte superior del Estado que establece marcos, reglas y procesos, pero que se resiste a la tentación de controlar los detalles, dedicándose a actuar menos como gerentes y más como coordinadores y facilitadores del proceso.

En el caso de los recursos, debo recordar que para enfrentar el financiamiento de la reconstrucción del 27 F se recurrió a un financiamiento excepcional vía reforma tributaria que fue a un fondo de reconstrucción el que también se benefició de un fondo de donaciones con rebaja tributaria para los donantes, sin embargo el desafío de la financiación sigue residiendo en la autoridad administrativa tradicional. Se adolece de una institucionalidad permanente con fondos propios. Lo que se hace normalmente en nuestro país es que ocurrido un evento se genera una declaración de zona de catástrofe y se procede a una reasignación presupuestaria de los ministerios. Por tanto, no hay una política que establezca prioridades sobre la distribución de los fondos ni un sistema de contabilidad con procedimientos especiales que permita un financiamiento oportuno, equitativo y trasparente.

A diferencia de nuestro país, también la experiencia internacional ha avanzado en este tema es el caso por ejemplo de la ya citada  Agencia Nacional de Reconstrucción de Japón quien recibe fondos estatales y a través de una política los asigna a los ministerios y los gobiernos regionales y locales. En el mismo sentido opera el Consejo de Rehabilitación y Reconstrucción de Indonesia con autonomía no solo para coordinar e implementar los procesos de reconstrucción, sino también para financiar y auditar los gastos de la diversidad de organizaciones y agencias que operan en estos procesos.

Tampoco hay que ir muy lejos para observar este tipo de experiencias como lo han destacado CEPAL y BID en los casos de México y Colombia.

Otro tema crítico es la gestión de la información en una situación de catástrofe: la recopilación, integración y difusión de información para la toma de decisiones es un proceso clave para entender el entorno de una crisis reduciendo la propagación de desinformación. Al respecto, se debe destacar el éxito de este proceso en las etapas de prevención en nuestro país, pero otra es la situación cuando se está en el proceso de la emergencia y de la reconstrucción. Lo que suele ocurrir y el 27 F no fue la excepción según estudios académicos es la desinformación entre las escalas nacionales sectoriales a cargo de la reconstrucción y la escala subnacional regional y local donde en numerosas ocasiones las autoridades locales se informan del proceso indirectamente generando altas dosis de confusión. Una adecuada gestión de la información debe incorporar la participación en los procesos de planificación, la entrega de información actualizada a los ciudadanos y las instituciones involucradas, también debe incorporar canales para trasmitir las preocupaciones y debe incorporar la coordinación de la información entre las instituciones que participan. Una buena práctica a destacar es lo realizado por el Consejo de Rehabilitación y Reconstrucción de Indonesia que reconoce que la información es una función critica generando información básica sobre los daños, las actividades, las problemáticas junto con la generación de indicadores objetivos de recuperación consensuados social y políticamente que se difunde a través de variados mecanismos de comunicación.

Otro comentario dice relación con la gestión de los tiempos de la reconstrucción: como equilibrar los tiempos para gestionar y satisfacer necesidades urgentes e inmediatas al mismo tiempo que aprovechar con éxito las posibilidades de mejoramiento y de fortalecimiento frente al riego en el largo plazo. Aquí se requiere aumentar los flujos de distintas capacidades de gestión, lo cual requiere simplificar los procesos burocráticos normales de toma de decisión sin comprometer la calidad y aquí también la importancia de una institucionalidad ad hoc se vuelve fundamental para obligar a los organismos competentes a cooperar con eficacia. Un ejemplo de esto es la Agencia de Recuperación de Nueva Zelandia encabezada por un funcionario con rango de ministro a quien se le confiere por el parlamento una amplia gama de poderes para expropiar terrenos, gestionar el transporte, impulsar programas y preparar planes estratégicos de recuperación.

Respecto de las políticas públicas de prevención: Una amplia bibliografía académica muestra que en los desastres de las últimas décadas y en particular en el 27 F los sectores sociales más vulnerables fueron los principales afectados. Los daños materiales y en vidas humanas se concentraron en los dos primeros quintiles de ingreso en una proporción de 3:1 en relación con los de mayor ingreso. También, el daño material se concentró sobre la infraestructura pública teniendo un alto costo para las actividades económicas como para el Estado dada la inexistencia de políticas, planes y normas que incorporen la gestión y transferencia del riesgo. Por lo tanto, frente a un evento extremo como el que se espera en el norte del país tenemos un enorme desafío de gestión y de política pública si queremos incorporar las lecciones que arrojo el 27 F y la experiencia internacional. Y en este sentido, en la región de Antofagasta debemos preocuparnos desde ya en tener identificados espacialmente los sectores más vulnerables a este tipo de eventos, así como especializar la infraestructura estratégica que eventualmente será la más dañada por un evento extremo.

Finalmente, me parece necesario subrayar la necesidad de avanzar de manera importante en la dirección de impulsar y fortalecer  una política pública preventiva que incorpore la gestión y administración del riesgo al objetivo de construir un desarrollo regional sostenible. Al respecto, las universidades tienen aquí un tremendo desafío en generar estudios, datos e información. Lo señalado, sería un paso importante hacia una institucionalidad que cuente con instrumentos que permitan enfrentar con eficacia los potenciales eventos catastróficos que nos puede deparar el futuro y nuestro propio desarrollo. Y en este sentido es de esperar que el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (PROT) de la región de Antofagasta actualmente en elaboración, efectivamente integre la experiencia acumulada sobre la gestión del riesgo y esto pueda estar acompañado de los consensos necesarios para ser incorporados como norma en los planes de ordenamiento territorial tanto regional como comunales.

Cristian Rodríguez Salas
Director del Instituto de Políticas Públicas
Universidad Católica del Norte